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对新型城镇化建设融资问题的调查与思考 ——以浙江省小城市培育试点的27个中心镇为例



发布日期: 2014- 11- 24 15: 16 访问次数: 信息来源: 杭州市金融办
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  新型城镇化是党中央、国务院从全局出发作出的重要战略部署。浙江省作为经济较发达省份,于2010年底选择了27个人口较多、经济实力较强、基础设施较全的中心镇开展了小城市培育试点。考虑到试点工作对其他地区具有先行性和借鉴意义,在试点运行3年之际,我们对27个中心镇城镇化建设融资问题开展了调研。

  一、中心镇小城市建设融资的经验和做法

  27个中心镇走产城互动融合的新型城镇化发展道路。以产业化尤其是工业化带动城镇化,2012年城镇化率达62.8%,高出全国平均水平10个百分点;又以城镇化促进产业化,工业化率高达61.4%,超过全国平均水平16个百分点。通过调研了解到,其城镇化建设的投融资经验和做法主要体现在以下几个方面。

  (一)投融资主体多元化

  对于经营性项目或准经营性项目,投融资主体包括政府融资平台公司、国有企业、民营企业等各类经济主体,采取政府直接投资、政企共同投资或完全由民营企业投资三种形式。例如绍兴店口镇将大部分具有“使用者付费”特征的经营性项目交给民营企业来建设,吸引了30多亿元的民间资本进入城建领域;又如杭州余杭区塘栖镇的枇杷主题公园由镇政府和民营企业合作投资建设,国家盲人门球训练基地由民营企业单独投资建设和运营。此外,杭州市开创了镇企合作模式,引导大型国有企业和民营企业参与中心镇经营性城镇化建设项目,截至2013年3月已规划镇企合作项目49项。对于非经营性项目,主要是纯公共产品和投资回报很低的公共服务建设项目,投融资主体主要是政府及其平台公司。

  (二)融资方式多样化

  与多元化的投融资主体相对应,融资方式也日趋多样化。一是银行贷款方式,包括商业银行、政策性银行和其它银行业金融机构贷款。二是信托融资方式。目前信托已成为城镇化建设融资的重要渠道。如杭州余杭区塘栖镇的运河综保开发建设公司的24.8亿元负债中,以信托贷款方式的负债为7.5亿元,占比达30%。三是直接融资方式。湖州市吴兴区织里镇(城投债)、温州市苍南县龙港镇(私募股权融资)分别通过直接融资方式募集资金10亿元、4.5亿元。四是吸引社会资本方式。2011-2012年,27个中心镇共吸引社会资本950亿元,社会资本占总投资的比重高达74.1%。

  (三)投融资运作市场化

  初步形成了“政府引导、平台主导、社会参与、市场运作”的城镇化投融资体系。一方面为了提高政府投资运作效率和质量,中心镇成立了集融资、建设、经营和债务偿还为一体的城市建设投资公司等平台,这些平台公司以企业形式运作,与金融机构和各类社会资本开展合作,为城市建设项目筹集资金,依法依规开展投融资业务,并及时足额偿还债务。另一方面为满足日益增长的城市建设需求,突破资金瓶颈,中心镇将营利性的城镇化建设项目交给民营企业建设和运营,提高了城镇化投融资的市场化运作水平。

  二、中心镇小城市化建设融资中的主要问题

  (一)传统融资方式难以解决资金缺口问题

  即便是在经济较为发达的27个中心镇,城镇化建设资金缺口依然较大。在公共服务方面,国务院发展研究中心测算一个农民工市民化的成本为8万元;在基础设施投资方面,有测算表明每增加1个城镇人口要配套10万元的建设投资。如此,如果未来2年,27个中心镇的城镇化水平提高4个百分点,就需要在公共服务、基础设施建设上投入160多亿元和200多亿元。在城镇化建设资金来源上,2012年,27个中心镇的财政总收入为284亿元,信贷增量为292亿元,按照20%的财政收入和25%的信贷投向基础设施建设和公共服务领域,2年也不到260亿元,缺口达100多亿元。

  (二)现有融资工具难以解决期限不匹配问题

  城镇化建设投资资金需求量大、建设周期和投资回收周期相对较长。然而目前城镇化融资主要依赖于短期性的银行贷款和信托资金,缺乏常规化的便捷的中长期融资工具,难以实现城镇化建设融资的财务成本在较长时间轴上的分摊和平移。从调研中了解到,中心镇城镇化建设融资中存在着借新还旧、短贷长用等现象,需要通过项目的滚动开发、未来足够的财政土地收入来缓解还款压力。

  (三)盈利性较弱的项目难以实现资金可持续性

  准经营性项目的收益率低,同时公共服务领域中的非经营性项目较多,这些项目的资金可持续性压力较大。调研中发现,低盈利性的新型城镇化建设项目,主要还是依赖于政府的财政资金和政策性银行资金推动,然而这两类资金都是有限的,相对于庞大的建设项目资金需求量更是“捉襟见肘”,同时这两类资金受税收政策和信贷政策影响较大,这些因素可能导致部分城镇化建设项目沦为“半拉子”工程。

  (四)财税体制不顺是城镇化融资的重要制约因素

  一是当前地方政府缺少可持续的支柱税种和主体税源,公共服务责任和财力不匹配、地方债务压力较大,尤其是县级和乡镇的财政尤为紧张。二是当前土地出让收益是地方政府重要的收入来源,但是从调研情况来看,由于征地成本的不断上升,土地出让净收益的空间越来越窄。财税体制不顺影响城镇化融资的可得性、可持续性以及融资成本。此外,将城镇化过程中的土地增值收益一次性归入当期政府,也不符合代际公平原则。

  (五)平台公司融资风险问题凸现

  当前城镇化融资风险主要体现在政府平台公司贷款、城投债和基础设施信托等方面。近年来,融资平台公司大规模举债,但自身又普遍存在着治理结构不规范、缺乏有效监督和严格的资本约束等问题;城投债存在着发行主体信息披露不及时和较为普遍的信用评级虚高等现象;基础设施信托内含着地方政府的隐性担保,形成一定的财政金融潜在风险。

  三、对新型城镇化建设融资的思考和建议

  首先,在推进理念上,要坚持实事求是、量力而行、稳步推进的发展理念,切忌急于求成,脱离城镇化建设资金来源状况和地方财力,人为设定过高的城镇化率发展目标,“大跃进式”推进城镇化建设。其次,在融资安排上,要综合多种融资工具,使得城镇化建设所产生的“红利”与其所产生的资金需求相协调、相匹配,走出一条可持续的、互相促进、良性循环的发展道路。

  (一)加大银行信贷产品和服务方式创新

  一是充分发挥政策性金融的引导作用,鼓励政策性银行先期介入社会性、公益性强、建设周期长、资金需求量大的基础设施建设项目。二是在不违背法律法规的前提下,积极创新农地金融。地方政府要积极搭建农村产权登记、评估、流转交易平台,为银行创新农地金融创造条件。三是加强同业合作,对资金需求量大的重点项目运用银团贷款。四是适当简化城镇化项目贷款审批程序,建立城镇化融资项目贷款审批的“绿色通道”。

  (二)探索市政债的发行试点

  鉴于我国《预算法》没有赋予地方政府直接发债的权力,先期可以继续扩大地方政府自行发债试点,为市政债的发行积累经验,同时探索将部分以公用事业为募集资金投向、以使用者付费收入为还款来源的城投债改造成为市政债,享受税收减免待遇,并在地方政府预算中设立特别账户,封闭式管理发债资金的运用及偿债资产的收益,并按照市政债的要求强化信息披露责任。在试点完善的基础上,修改相关法律条文,实现市政债发行的规范化和常态化。

  (三)稳步推进资产证券化

  稳步推进资产证券化,为城镇化建设融资开辟通向资本市场的渠道。一是借信贷资产证券发行常态化的发展机遇,稳步推动融资平台信贷资产证券化,盘活货币存量,分散银行信贷风险。二是针对未来可产生稳定收益的经营性项目,以收费权、价格管理权等权益为基础进行证券化,借助交易所市场稳步推进基础设施资产支持证券发展。三是积极运用银行间债券市场创新工具,探索推动资产质量好、项目现金流充裕的城镇化建设项目发行资产支持票据,改善融资结构。

  (四)加大保险、信托和租赁支持城镇化建设力度

  一是引导和支持保险机构为具有稳定现金流的城镇化建设项目提供保险资金,充分发挥保险资金规模大、期限长、来源稳定、成本较低的优势,满足项目中长期建设资金需求。二是在严格控制风险的基础上,继续运用各类信托产品为基础设施项目提供股权或债权融资支持,或以基础设施项目的经营类资产发行受益权信托,改善流动性。三是探索运用融资租赁方式为水务、能源、公交、医疗等对设备资金需求较大的建设项目筹集资金。

  (五)创新社会资本投资城镇化建设模式

  一是借鉴产业基金的模式,探索建立由地方财政、城建企业出资,吸引民营资本和机构投资者加入的城市建设发展基金,以财政性资金作为杠杆撬动整个社会资源。二是进一步放开民营资本投资基础设施和公用事业设施的门槛,在道路、机场等基础设施领域和污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等公用事业设施领域,进一步采用BTO、BOT、BOO等形式吸引民营企业参与投资建设和营运,通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。三是鼓励和支持民营资本投资教育、卫生、养老等公共服务领域,采取政府公共部门购买,私人部门提供服务的方式,提高公共服务的民营化水平。

  (六)建立完善城镇化建设融资的政策扶持体系

  一是发挥人民银行的窗口指导作用,充分利用有区别的存款准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具,提高金融机构支持城镇化建设的能力和意愿。同时协调银行间市场支持基础设施资产支持票据的发展。二是探索以财产税代替土地财政进行城镇化建设融资,当前房产税的试点有助于改变土地和房产收益的时间分布,改变地方政府过度依赖“土地财政”进行融资的现状。三是出台相关新型城镇化建设融资的专项财税激励措施。适时出台小城市建设金融机构信贷补偿政策,如专项贷款贴息政策、专项贷款税收减免政策等,鼓励和引导金融机构加大信贷投入。(中国人民银行杭州中心支行行长 张健华)






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