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杭州市中心镇建设发展投融资问题浅析



发布日期: 2014- 11- 24 14: 54 访问次数: 信息来源: 杭州市金融办
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  中心镇是相对于一般建制镇而言,在城镇体系中介于城市与一般小城镇之间,既能有效承接周围大中城市辐射、又能带动周边乡镇和农村发展,具有区位较优、实力较强、潜力较大等特点,在城镇化推进中具有承上启下的突出作用。杭州市委、市政府把中心镇定位为城乡区域统筹发展的战略节点,强调“加强城乡区域统筹,必须把着力点放在新型城市化上,进一步做大做强杭州市区、县(市)城和中心镇”,出台了《关于加快发展中心镇培育小城市的若干意见》(市委办〔2011〕2号)等一系列政策文件。中心镇的发展过程实质上就是城镇化的过程,也是城乡区域统筹发展的过程。在这个过程中,金融作为现代经济的核心,为中心镇的发展提供着“血液”和动力,发挥着不可或缺的重要作用。

  一、金融支持对中心镇建设发展的重要意义

  (一)金融支持着中心镇发展的基础条件——基础设施建设

  城镇化的快速推进会带来人口和产业的迅速集聚,产生对基础设施的巨大需求。有专家根据1980-2004年全国30个省份的截面数据测算,城市化水平每提高1个百分点,将带动8.99%的新增固定资产投资需求。我国自20世纪90年代中期开始进入快速城市化阶段,1996年以来,我国城市化率年均增长1.3%,而同期世界城市化的年均增长速度仅为0.3-0.5%。根据市金融办2010年的调查,五县(市)20个中心镇总人口数为91.41万人,人口数超过5万人的镇有10个,外来人口数超万人的镇有5个,对城镇基础设施和公共服务的需求十分巨大,仅仅依靠财政资金难以满足快速产生的投资需求,必须借助于金融体系的支持为中心镇建设发展提供长期而稳定的资金来源。

  表1 2011年两区五县(市)基础设施投资与地方财政收入情况

  单位:亿元

    

萧山区

余杭区

桐庐县

淳安县

建德市

富阳市

临安市

合计

地方财政收入

113.38

 95.64

 40.95

 17.19

 21.10

 14.11

 9.52

311.89

基础设施投资

135.32

 84.20

 13.53

 15.46

 11.75

 40.19

 17.61

318.06

    (数据来源:2012杭州统计年鉴)

  (二)金融支持着中心镇发展的经济条件——产业的发展

  国际经验表明,在一个相当长的历史阶段内,城镇化与工业化之间存在明显的正相关性,这是城镇化发展的一条基本规律。著名经济学家H?钱纳里和M?塞尔昆在1975年提出的城镇化与工业化的“发展模型”论述了两者之间的关系:在发展初期城镇化是由工业化推动的,在工业化率与城镇化率共同达到13%左右的水平后城镇化开始加速并明显超过工业化,到工业化后期工业化对城镇化的贡献开始减弱。杭州市中心镇的发展实践也验证着这一理论,杭州市所有中心镇的崛起都伴随着当地块状经济、特色经济及一批工业企业的发展,“工业立镇”成为各个中心镇共同的战略取向,工业总产值远远高于农业总产值,为中心镇发展奠定了重要基础。产业的发展尤其是工业的发展对资金及其服务的需求非常迫切。

  表2 杭州市五县(市)中心镇产业特征

中心镇

特征

中心镇

特征

瓜沥镇

轻纺印染、信息技术、环保材料、轻工机械、建筑材料、家用电器

於潜镇

造纸、印染、生态农业

临浦镇

机械五金、羽绒纺织、特色农产品

太湖源镇

生态农业、制药、造纸

河上镇

造纸、服装加工、机械五金

富春江镇

机械制造

瓶窑镇

纺织服装、印刷、机械五金

江南镇

箱包玩具制造

塘栖镇

金属制品、蜜饯食品、农药化工、针织服饰

威坪镇

蚕桑茶叶、丝绸加工

分水镇

制笔业

姜家镇

特色农产品加工

横村镇

针纺织业

梅城镇

低压电器、化工

汾口镇

家纺、饮料、来料加工

大同镇

蚕桑、毛竹等生态农业

临岐镇

特色农产品加工

大源镇

造纸业

乾潭镇

五金刀具

万市镇

五金锻造、轻纺加工

寿昌镇

建材冶金、农产品加工

昌化镇

特色农产品加工、机械五金

新登镇

机械五金、电子电器

高虹镇

节能灯制造业

场口镇

耐火材料

    

    

  (三)金融支持着中心镇发展的基本条件——人口城镇化

  城镇化归根结底是要实现人的城镇化,金融在改变传统农业生产生活方式方面发挥着重要作用。金融覆盖面的扩大可以使中心镇乃至农村地区和偏远地区享受到方便快捷的现代金融服务;可以满足失地农民对保障的需求;可以满足进城农民自主创业、就业的需求;可以为居民新的消费方式和消费需求提供服务。同时,在金融服务已经成为城市经济生活中不可或缺要素的情况下,使进城农民学习运用各种现代金融知识,培养他们的金融意识和金融能力,也是金融支持城镇化的重要内容。

  二、杭州市中心镇建设发展投融资现状及问题

  (一)基础设施建设投融资情况

  我市在中心镇基础设施建设投融资方面主要有以下几种方式:

  1.财政投入。这是当前中心镇基础设施建设的主要资金来源,包括政策扶持和资金扶持两种形式。为增强中心镇的可用财力,两区五县(市)普遍制定了收入返还政策。如萧山区对中心镇地方财政收入区级留成部分100%返还,土地出让金区级留成部分100%返还。余杭区对中心镇镇实行超收区级留成部分、土地出让金净收益区留成部分和城镇基础设施配套费全额返还。临安市对中心镇土地出让金净收益全部留存中心镇,实行财政地方留成超基数分成部分全额返还。此外,两区五县(市)都专门安排了扶持资金用于中心镇发展。如桐庐县2011年统筹安排6亿元以上资金用于支持中心镇基础设施、公共事业、人口集聚和产业平台建设。富阳市2011年共安排15.1亿元用于中心镇建设项目。淳安县财政每年安排6亿元以上资金专项用于中心镇基础设施、民生投入、人口集聚等项目建设。

  2.政府平台融资。除了县级融资平台外,不少中心镇也建立了镇一级融资平台。如桐庐县在各中心镇组建与县对应的、国有性质的“桐庐滨江建设有限公司分公司”,作为中心镇公寓房建设主体,负责项目的立项报批、资金筹措、开发建设等工作。淳安县成立新农村建设开发公司,并由县总公司出资在所有中心镇设立子公司。富阳市新登镇和场口镇成立工业园区投资发展公司,负责工业新区的基础设施投资建设。余杭区塘栖镇成立城建开发公司、资产经营公司和农转居公寓开发公司三个融资平台。

  3.大项目带动。即借助打造新区或工业平台等机遇,通过招商引资引进大项目,以此快速推进城镇基础设施建设。如富阳市新登镇、场口镇,临安市淤潜镇、昌化镇,建德市寿昌镇,桐庐县分水镇,淳安县临歧镇都是利用工业平台建设机遇,吸引社会资本和银行资金进入,快速推动城镇基础设施建设。

  4.BT(Build-Transfer)模式。由投资人负责工程的融资和建设,项目竣工验收后移交给政府,由政府在回购期内支付回购款。目前各区县(市)开展的农民集聚工程项目较多采用这种模式。如杭州下沙建筑开发公司在建德市大同镇的府东新区项目,浙江正见建设集团在建德市寿昌镇的农民集聚房项目,泰众建设开发公司在淳安县临歧镇的农民集聚点项目,中国联合工程公司在淳安县汾口镇的畹墅农民集聚区项目,市工投集团和财开集团在淳安县姜家镇的宏山农民转移集聚区项目,东冠集团在桐庐县横村镇的徐家埠农民安置项目,浙江省建工集团在桐庐县江南镇的窄溪集聚安置小区项目等。

  5.PPP(public-private partnership)模式。即社会资本合作模式,政府与社会机构以特许权协议为基础,利用社会机构的资金、人员、设备、技术、管理从事公共项目的开发建设和经营。如临安市於潜镇与杭州大自然科技股份有限公司、杭州东部软件园合作开发逸逸村工业平台;淳安县姜家镇与杭州市工投集团、财开集团以BT方式建设农民安置房的同时捆绑开发姜家文渊狮城商业街项目;桐庐县分水镇在开发农民安置小区中留出一定比例用于商品房销售以吸引企业投资;建德市大同镇给予企业100余亩商业用地开发,将中心镇基础设施项目委托企业建设等。

  目前中心镇基础设施建设投融资方面面临的主要困难是:

  1.财政投入压力巨大。据市发改委初步统计,2013年5县(市)20个中心镇拟安排的项目共512个(总投资572.1亿元,其中政府投资119.2亿元),当年拟完成投资126.9亿元。按政府投资占总投资的比例计算,2013年20个中心镇共需完成政府投资约26.4亿元,但2011年5县(市)20个中心镇财政总收入仅27.44亿元,平均每个镇只有1.37亿元,最低的淳安临歧镇不到500万元。仅仅依靠中心镇财政收入远远不能满足建设需要。

  表3 2011年五县(市)中心镇财政收入情况

  单位:万元

 中心镇名称

 财政收入

 中心镇名称

 财政收入

 分水镇

  8577

 寿昌镇

  25500

 富春江镇

  33866

 大同镇

  8591

 横村镇

  17656

 新登镇

  48320

 江南镇

  16355

 大源镇

  24600

 汾口镇

  5558.5

 场口镇

  15300

 威坪镇

  702

 万市镇

  3920

 临岐镇

  461

 淤潜镇

  6770

 姜家镇

  515

 昌化镇

  5860

 乾潭镇

  12453

 太湖源镇

  10000

 梅城镇

  13600

 高虹镇

  15800

  2.政府融资平台运转困难。2010年国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号),对地方政府融资平台进行清理。财政部、国家发改委、银监会、人民银行等部委也多次下发文件,从债务检查、风险补偿到公司治理等诸多层面对政府融资平台进行规范整顿,要求各金融机构对平台贷款实行名单制管理、集中审批管理和分类管理,实行“四个不得”的不可贷规定,上收平台贷款的审批权限,规范整改存量、严格控制增量、审慎推进平台退出,加强检查稽核力度,对融资平台运作产生巨大影响。从融资平台自身条件看,不少融资平台资本金少,负债率高,经营性资产不足,自身缺乏足够的现金流和还本能力;而中心镇大部分基础设施建设可经营性差,财务自偿率低,回报期长,还款来源大多直接或间接依赖土地出让收入,在土地出让遇到困难的情况下就导致融资平台资金链紧张;许多融资平台在内部管理上关联结构复杂,责任主体不清晰,操作程序不规范,没有清晰的发展规划和长远持续的经营战略。

  3.后续还债压力显现。目前不少中心镇的项目是以BT模式在建设,这一模式尽管可以在短期内建成依靠财政难以完成的项目,减轻财政压力,但与其它项目相比,BT项目融资成本相对较高,如果BT项目的回购期过于集中,将会给政府带来较大的还债压力。目前一些项目的后续还债压力已经开始显现,如桐庐县江南镇农民集聚小区BT项目,投资33818万元,按18%费率计算,完工后每年需支付6087万元,而江南镇财政每年可用资金只有1500万元。

  (二)金融服务业支持中心镇经济社会发展情况

  杭州市政府十分重视金融服务业在中心镇经济社会发展中的作用,把2011年作为加快中心镇金融服务业发展启动年,会同在杭金融管理部门制定下发了《关于加快杭州市中心镇金融服务业发展的实施意见》(杭政函〔2011〕100号),连续两年制定年度行动计划和具体项目,并建立起工作机制。两年来,中心镇金融服务业呈现出加速发展的良好态势。

  金融服务覆盖面有效扩大。截至2012年6月末,我市中心镇共有各类金融机构网点161个,其中银行机构75个,占46.58%;农信机构22个,占13.66%;保险机构40个,占24.84%;小额贷款公司、担保公司及其它金融机构24个,占14.90%。间接融资方面,截至2012年6月末,我市中心镇银行类金融机构贷款余额约482.89亿元,其中农村金融机构贷款余额约130.87亿元,占27.10%。直接融资方面,截至2012年6月末,我市中心镇共有上市企业6家,上市培育对象11家。在债权融资方面,富阳市发行10亿元公司债用于城市基础设施建设,萧山区瓜沥镇发行3亿元企业债,浙商银行杭州分行为富阳市新登镇中小企业设计申报了中小企业集合票据。

  金融服务和产品不断丰富。一是新型金融机构和组织发展迅速。小额贷款公司加速向中心镇延伸服务。2012年我市中心镇新开业3家小额贷款公司,新增5个小额贷款公司指标,新设立4个小额贷款公司分支机构。我市大力引进村镇银行,截至2012年6月末,全市中心镇共有2家村镇银行支行,其中湖商村镇银行实现了在建德所有中心镇服务网点的全覆盖。二是金融产品和服务创新深入推进。如农信系统发放的中心镇林权抵押贷款、中心镇农房改造贷款、中心镇农户小额信用贷款、中心镇农户联保贷款;浙商银行杭州分行推出的村级留用地项目贷款;农业银行富阳支行推出公务员担保、企业高管担保、企业+农户担保和农户联保等多种担保方式;人保健康省分公司与建德市政府开展城镇职工大病医疗保险合作,项目覆盖建德市所有中心镇。

  金融生态环境得到改善。中心镇信用体系建设深入推进,截至2011年末,全市信用中心镇达到7个,其中萧山区所有中心镇全部为信用乡镇。建德市积极推动国家级中小企业信用体系试验区和省级农村信用体系试验区建设,目前已初步形成了中小企业信用信息共享服务机制。中心镇支付环境得到改善,2011年全市中心镇新增ATM机115台、POS机3568台、新设“银行卡助农取款”服务网点287个。已有70%的中心镇银行网点可直接签发“三省一市”银行汇票,76%的银行网点可直接签发银行本票。所有中心镇的主要商贸街区、3A以上旅游景区、重点商品交易市场均已创建“刷卡无障碍示范区”,有10个中心镇被评为省级“刷卡无障碍示范区”。

  目前金融服务业支持中心镇发展中存在的主要问题是:现有金融服务体系与中心镇发展需求之间在一些方面还存在着不适应和不协调。主要表现是:

  1.金融组织体系不适应中心镇的实际需要。一是金融机构服务网点和资金供给偏少。尽管近两年来中心镇金融服务网点增长较快,但仍然不能适应中心镇产业快速发展的资金需求。在一些工业平台推进较快的中心镇,大量企业入驻需要购置土地、新建厂房、购买生产设备、需要启动资金,产生的大量金融需求不能完全得到满足。二是新型金融组织还比较弱小。目前在中心镇的金融组织体系中,银行机构占46.58%,接近“半壁江山”。由于大型金融机构的经营体制决定了其在网点布局、交易成本、信息获取、风险管理等方面与小企业的需求不完全匹配。而更能适应小企业金融需求的村镇银行、小额贷款公司等新型金融组织目前实力有限,在中心镇覆盖面小,其业务量远远不能满足旺盛的需求。

  2.金融产品和服务与企业需求存在脱节。我市中心镇绝大部分企业为小微企业,2011年末全市中心镇共有企业23065家,其中规模以上企业仅有1157家,占企业总数的5%。小微企业的资产规模较小,财务制度不规范,资产变现能力弱,由于商业银行往往根据企业的资产规模衡量企业的抗风险能力,根据抵押担保情况衡量企业的偿债能力、决定贷款额度,很大一部分中心镇企业由于不能满足要求被排除在授信范围之外。

  3.金融配套服务欠缺。大多数金融业务尤其是创新服务的完成,有赖于其他机构的配合。近年来,为解决因缺乏有效抵(质)押物品达不到金融机构信贷标准造成的贷款难问题,当地金融机构在金融创新方面做出了很大努力,改进抵(质)押物品管理办法,扩大抵(质)押物品范围,探索开展了林权抵押贷款、农房改造贷款、农户小额信用贷款、农户联保贷款等多种创新产品。但这些创新产品和服务的完成还依赖于资产评估、信用评价、公证、担保、会计、法律等多种机构的配合,如林权抵押贷款就需要从林权评估、登记、抵押、担保到发生不良贷款处理的一整套服务。目前为中心镇提供服务的登记、评估、定价等中介机构和流转市场十分贫乏,抵押担保物的价值难以形成,阻碍了抵押担保物作用的发挥。至于证券、信托、租赁、风险投资等非银行金融机构更是寥寥无几。政府主导的政策性担保体系、风险分担机制等金融支持体系尚不健全。萧山、临安等地都在中心镇设立了政策性信用担保公司,但总体上规模较小,实力较弱,业务量不多,与旺盛的企业资金需求相比是杯水车薪。

  三、国内外金融支持地方建设发展的经验借鉴

  (一)基础设施建设投融资经验借鉴

  基础设施资金来源除政府投入外,一般来说有债权融资、股权融资、夹层融资和项目融资等几种方式。这些常用的做法对我市中心镇建设融资具有较强的借鉴意义。

  1.债权融资:包括银行贷款、向公开市场发行债券、向非公开市场(如保险资金、融资租赁、信托资金、产业基金等)债务融资。

  美国的市政债券。美国市政债券的发行人是州、市、县、镇政府或其代理机构。按照建设项目有无固定收益,美国的市政债券可分为两类:一是一般责任债券或税收支持债券(General Obligation Bond),用于没有固定收益的基础设施项目建设,以发行者的税收(主要是财产税)作为偿债的保证。另一类是收益债券(Revenue Bond),主要用于建设机场、收费公路、区域电网、港口等有固定收益的基础设施项目,偿债主要来源于这些设施有偿使用所带来的收益。美国家庭持有市政债券未清偿余额的比例最高,达到了35%,其次是共同基金29%、保险公司16%、商业银行和储蓄机构8%。市政债券的期限一般较长,长期债券占市政债券总额的97%以上。目前市政债券已经与股票、国债、企业债共同构成了美国资本市场的主体。

  我国的城投债。由于我国法律规定地方政府不能发债,因此我国没有真正意义上的市政债券,只能以间接方式发债。一是由财政部代理发债,二是通过政府融资平台来发行“准市政债”,即城投债,用于地方基础设施建设或公益性项目。包括企业债、短期融资券、中期票据等品种,主要类型是企业债。发行主体最为集中的是市级企业,期限一般为中长期债券,其中7年期的占到总发行量的41.22%。截至2012年10月,我国城投债规模为19692亿元,同比增长72.9%。

  保险资金债务融资。如泰康保险公司旗下的泰康资产管理公司和上海城市建设投资开发总公司合作,由泰康资产管理公司发起设立债权计划,定向募集20亿元资金,投资于上海城投实施的上海新水源地——青草沙原水工程。该项目是2006年3月中国保监会颁布《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》以来,经中国保监会批准的首批试点项目之一。

  融资租赁。目前融资租赁在地方基础设施建设过程中使用越来越广泛,其中应用较多的是出售回租方式,即地方投融资平台将拥有的存量基础设施项目出售给金融租赁公司,再向金融租赁公司租回使用。如2010年福建省福宁高速公路公司以售后回租方式向国银金融租赁有限公司融资80亿元,这是目前国内最大的一笔固定资产融资租赁业务。借助于融资租赁,地方投融资平台盘活了存量基础设施项目,而且融资标的物仍为承租方独占使用,承租方可以继续实现其管理职能。

  2.股权融资:包括上市、股权信托、非上市股权合作等。

  非上市股权合作。如徐州自来水总公司的股权融资,这是我国首例规范操作的城市公用设施股权合作的成功案例。2004年,徐州自来水总公司为解决新建水厂和远期新建供水管网的资金需求,与国有控股的首创股份合资成立徐州首创水务有限责任公司,首创股份以现金出资1.44亿元人民币获得80%的股权,首创股份获得30年合资经营合同和现有服务范围内的独家特许经营权。改制后既解决了投资建设的资金缺口问题,徐州市政府的原始投资也得以回收用于其它项目,而且改制后国有资本仍然具有绝对控股地位。

  3.夹层融资:如资产证券化。

  即拥有未来可产生现金流资产的所有者将资产转移给受托机构,由受托机构以证券的方式销售给投资者。珠海市是我国较早采用ABS(资产支持证券化)模式进行基础设施建设融资的城市。1996年8月,珠海市与中国国际金融公司合作,以珠海高速公路机动车收费权作为质押担保,成功发行2亿美元的资产抵押债券,债券分为年利率9.125%的10年期优先级债券和年利率11.5%的12年期次级债券,筹资成本低于当时的国内市场资金成本。

  4.项目融资:包括BT融资、BOT融资等。

  BT模式以类似于按揭的金融模型延缓了资金支付的期限,对投资人选择主要需考虑融资和建设能力的要求,合作对象容易寻找,而且融资方式简单,不需要繁杂的手续和审批。近年来BT模式凭借其“保障资金、工期更快”的优势,成为武汉城建融资的主流模式。2011年7月,武汉首批BT项目——武汉大道、二环线汉口段、白沙洲大道、沙湖大桥四大工程竣工通车,使市民提前3年享受到“三路一桥”带来的便利。

  表4 融资方式及适用对象

融资方式

适用对象

BT

适用范围最广,只要在延期支付期间,满足一定的担保付款条件,有到期足额偿付的资金保障都可以采用此模式。

BOT

适用于可经营、项目本身有还贷能力的项目,通过财政补贴或政策扶持来维持运营、取得合理回报的项目。

股权投资基金

适用于收益较高、退出机制良好的项目。

信托、保险融资

适用于收益稳定的项目。

城投债

发债企业要达到规定要求:三年连续盈利;流动性好,偿债能力强;发债余额不得超过净资产的40%

资产证券化

适用于有稳定现金流入的资产。

  

  (二)金融服务促进小微企业和欠发达地区发展案例借鉴

  1.农村金融改革的“丽水模式”。丽水农村金融改革的亮点在三个方面:一是林权抵押贷款。设立了市县两级“三中心一机构”(林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心和森林资源调查评价机构)的森林资源流转服务平台,建立了从林权评估、登记、抵押担保到发生不良贷款处理的一整套制度。在全省首创了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款和森林资源收储中心担保贷款三种林贷新模式。二是农村信用体系建设。采取“政府支持、人行主导、多方参与、共同受益”的模式,全面开展农户信用评价工作。截至2012年7月末,已将全市37.91万户、112.7万农户自然人的信用信息纳入农村信用信息数据库,基本实现了全市农户信用信息的共享,并建立了农户信用信息动态管理机制。三是银行卡助农取款服务。以邮政储蓄银行和农信社分片包干形式,在行政村选取商店作为代理点,通过“POS机+验钞机+保险箱”模式,在全国率先实现银行卡助农取款服务农村全覆盖。

  2.美国的社区银行。社区银行的服务对象主要针对本地中小企业、家庭农场和个人消费者,经营特色是提供针对客户的个性化服务,员工通常是当地社区生活的成员,十分熟悉本地客户。社区银行几乎均匀地分布于美国各个地区,无论是发达地区还是欠发达地区都有自己的社区银行,目前美国除了25家大型银行外,绝大部分都是社区银行。社区银行在欠发达地区的存在对促进地方经济发展做出了很大贡献。社区银行的贷款主要投向中小企业,对农业的贷款力度也非常大。在过去30年里社区银行的小企业贷款占其全部贷款的比重达到近90%,为全社会提供了30%的小企业贷款、65%的农场房地产贷款、61%的农场经营贷款和75%的50万美元以下小额农场贷款。

  3.孟加拉格莱珉银行的小额信贷。格莱珉银行于1983年由默罕默德?尤努斯教授创建,又被称为乡村银行,主要是向穷人提供小额信贷服务,赢得了全世界的广泛认可。格莱珉银行在经营方面的主要特征有:(1)与众不同的贷款发放制度,要求所有贷款者都要寻找同伴并组成一个背景和经济水平比较接近的小组,小组成员之间要互相监督和帮助,每一个小组成员的贷款申请都要得到整个小组的同意。(2)与传统银行不同的每周还款制度,贷款人只需在每周偿还很小一部分的数额,这种模式为格莱珉银行带来了98%-100%的高还款率。(3)格莱珉银行要求小组内所有的贷款者都要将贷款金额的5%存入一个小组基金,以满足小组成员的应急之需,或者有好的投资机会时提供资金支持。

  4.日本的中小企业信用保证协会。日本的中小企业信用保证协会宗旨是为自身信用能力不足、无法从金融机构获得信贷资金支持但有发展前景的中小企业提供信用保证。1937年日本在东京成立首家信用保证协会,二战后日本在《中小企业金融对策纲要》中明确将信用保证制度列为重要措施之一,信用保证协会在全国得以普及。1951年成立了全国信用保证协会协议会,后改组为全国信用保证协会联合会,形成了全国性的信用保证体系。信用保证协会的资金来源包括基本财产和借入资金两大类。基本财产由中央和地方政府的出资以及协会自身收益组成,可以作为信用保证基金按最高放大60倍的额度为企业提供担保。借入资金是信用保证协会从国家和地方政府借来的资金。可以按一定倍数用于银行发放担保贷款。

  四、完善我市中心镇建设发展投融资机制的政策建议

  目前我市正处于城镇化快速提升的阶段,城镇化提升的潜力在中心镇,提升的关键在于改善中心镇的基础设施和公共服务设施,提升的基础在于中心镇产业的繁荣。从我市金融支持中心镇建设发展的现状出发,借鉴国际国内经验,必须进一步完善我市中心镇建设发展投融资机制,建立起投资主体多元化、融资方式多样化、可持续性强的投融资体系。

  (一)根据发展规划,统筹制定融资与建设计划

  当前投融资问题凸显既与国家宏观调控有关,更与短期内集中上项目有关。应按照杭州市五县(市)域发展规划、“十二五”区县协作计划等确定的中心镇产业发展导向和基础设施建设布局,分清轻重缓急,安排好项目建设时序。根据项目的不同性质,选择不同的资金来源,通盘安排项目融资计划。对于纯公共产品的公益性项目依靠财政投入建设。在当前经济形势紧张、土地出让不畅、财政收入减少的情况下,项目建设应充分考虑财政的承受能力,进行政府财力动态平衡论证,在防范地方财政风险的前提下,着力保障在建项目、民生项目等对区域经济社会发展关系重大的建设项目,严格控制小而散的一般性项目。对于可经营性强、财务自偿率高的项目,应当解放思想,尽可能吸引社会资金进行投资。对于经营性不强的准经营性项目,可以由政府作为投资主体,以财政资金和其他渠道完成项目融资。此外,建议由县(市)一级政府统筹制定对中心镇建设融资的配套政策,如切出一部分省、市、县(市)补助资金专项用于融资贴息并保持长期稳定;成立政策性担保机构;对具有较强实力和信用等级的融资平台,继续以出具推荐函等监管部门允许的形式为其发行债券、向信托和保险债权融资提供支持。

  (二)完善政府融资平台,多种形式利用各类资金

  当前制约融资平台融资能力的因素是经营性资产不足和缺乏持续稳定的现金流。要围绕壮大融资平台自身实力和保证稳定现金流两大目标,整合分散资源,盘活存量资产,向平台注入能产生现金收益的经营性资产、能获得财政补贴的准公益性资产、能实现经营收入的国有实体企业股权资产等具有收益性的优质资产,壮大其资本实力,提高其融资能力。根据股权融资、债权融资、夹层融资、项目融资这四种基本融资方式,探索尝试各种金融工具,广泛引进吸收各类非自有资金参与中心镇建设。如2013年中心镇共有新开工项目282个,其中B类项目(水电气、污水处理、垃圾处理、广播电视、通讯网络等生活设施和生产基础设施)58个,占20.6%;预安排项目185个,其中B类项目26个,占14.1%。这些项目大多具有不同程度的可经营性,能够产生一定的现金流,利用社会资金具备广阔的空间。近期市委、市政府出台了《关于推进大企业大集团参与中心镇建设的实施意见(试行)》(市委办发〔2012〕131号),要以此为契机,创新社会资本合作方式,广泛开展社会资本对接。对于投资回报率比较稳定的项目的项目,如电力、通讯、供水、污水处理、垃圾清运等,可以采用BOT模式。对于有一定的现金流入,但财务自偿率不高、无法实现自身的收支平衡的经营性基础设施项目,如医院、学校、托老所、幼儿园、体育馆、博物馆、展览馆等,可以采用PPP模式。对于能满足一定的担保付款条件,且有到期足额偿付的资金保障的项目,可以采用BT模式。

  (三)培育区域金融机构,形成合理的金融组织体系

  现有金融理论和实践表明,区域性、本土化的中小金融机构是为乡镇小微企业和农户提供金融服务的最有效的制度安排,要从根本上解决中心镇数量众多、规模较小且劳动力密集的经济活动的融资问题,必须造就一批能够为小微企业、农户和贫困人口提供金融服务的区域性中小银行、小额信贷和互助性金融组织。要大力发展村镇银行、小额贷款公司和资金互助组织等区域性、本土化的金融机构,丰富中心镇地区金融机构的谱系,促进金融竞争,增加金融供给,改善金融生态,为中心镇经济社会发展提供更为全面和有效的金融支撑。同时,新型金融机构的发展也会为大型商业银行重新回归乡镇和农村市场创造条件。大型商业银行可以通过批发贷款的方式,选择经营好、诚信可靠的小型金融机构发放贷款,也可以通过这些小型金融机构代理自己的信贷和金融产品,以更低的运营成本重新回到乡镇和农村市场。

  (四)发展直接融资,服务中心镇中小微企业

  中心镇企业90%以上都是中小微企业,达不到上市和发行公司债、企业债、中期票据和短期融资券的标准,但区域集优债、中小企业集合债、私募债等金融工具和浙江股权交易中心的推出,为中心镇企业直接融资开辟了新的渠道。区域集优债是我市与人民银行合作,利用银行间债券市场发债的新渠道,目前首包3家企业、5.5亿元债项即将发行。中小企业集合债券融资以捆绑的方式增信,可以很好地解决单个小企业因信用不足无法发债的问题,已经在我市有多个成功案例。截至10月末,我市已发行5只中小企业集合债权基金,合计规模7余亿元。私募债定位于非上市中小微企业,以非公开形式发行债券,发行门槛低,手续简便,周期较短,只需符合工信部中小企业标准即可,对净资产、盈利能力和资产负债率没有明确要求,对募集资金用途没有明确限制,没有资信评级、担保等硬性要求,采取备案制而不是审批制,非常适合中心镇企业。浙江股权交易中心作为区域性股权交易市场,近期还成功发行发行了第一单私募债,也为中心镇股权融资、债权融资提供了新的平台。

  (五)完善配套措施,优化金融生态环境

  一是营造有利于中心镇金融服务业发展的政策环境。研究制定吸引金融机构集聚的政策,对金融机构落户中心镇给予奖励或补贴。加大政策补贴力度,健全对金融机构涉农贷款、小微企业贷款的风险补偿制度,改变金融机构到中心镇开展业务风险与收益不匹配的状况,提高金融机构服务中心镇的积极性。二是继续抓好信用体系建设。信用体系是一项重要的金融基础设施,抓好中心镇信用体系建设可以有效缓解市场主体信息不对称和风险偏好不匹配的问题,用市场化的手段引导金融机构支持中心镇的经济发展。要依托中心镇现有金融机构建立健全信用信息征集机制,以“信用户、信用村(社区)、信用乡(镇)”创建等活动为载体,完善农村地区信用评价体系,要多方联合开展征信宣传教育工作,提升整体信用环境。三是完善企业信用担保体系。企业信用担保体系是企业贷款风险分担机制的重要组成部分,可以提升企业的信用等级,帮助企业获得贷款,也有助于银行分散风险和降低交易成本。目前我市中心镇的信用担保机构有了一些发展,不少中心镇也建立了政策性担保机构,但普遍规模偏小、抗风险能力差、信用扩张作用不显著。为此,各地政府应有效解决担保机构的资金补充问题,帮助担保机构增加资本、扩充实力,提高信用扩张能力。对于政府组建的担保机构可以借鉴日本信用担保协会的经验,每年安排一定比例的资金,以增加资本金、利润返还、项目拨付等多种形式补偿政策性融资担保机构因赔付造成的担保基金损失。对于商业性的担保机构,要通过财政补偿和奖励等方式支持其为中心镇企业发展提供融资担保服务。(杭州市政府副秘书长 丁狄刚)






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